PPP模式并非萬能藥 環(huán)保產(chǎn)業(yè)呼喚理性繁榮
在環(huán)保產(chǎn)業(yè)“十三五”時期17萬億的宏偉藍圖中,PPP模式日漸受到青睞。有專家提醒稱,我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP現(xiàn)已進入落地與改進的重要階段。盡管PPP模式的前途極為光明,但部分業(yè)界人士還是表達了其中“曲折”。畢竟,PPP模式不是“萬能藥”,并非適用于所有環(huán)保項目。
日前,國家財政部公布了一組PPP統(tǒng)計數(shù)據(jù):截至2016年底,已簽約落地1351個項目,總投資達2.2萬億元,項目落地率超30%,數(shù)量與投資規(guī)模均比2016年初增長4倍多。
從2015“推廣之年”到2016“簽約大年”,再到被業(yè)界稱為“落地之年”的2017,PPP持續(xù)升溫,各路資本紛至沓來,環(huán)保產(chǎn)業(yè)也不例外。大勢之下,環(huán)保類PPP現(xiàn)狀如何?
據(jù)預(yù)測,“十三五”期間,我國節(jié)能環(huán)保行業(yè)總投資或超17萬億元,年增速有望達20%以上,環(huán)保市場將迎爆發(fā)式增長。龐大市場中,PPP模式日漸受到青睞。來自財政部PPP中心的最新季報顯示,截至去年底,綠色低碳項目已達6612個,占據(jù)全國PPP入庫項目的半壁江山,涉及可再生能源、生態(tài)環(huán)保、供排水等多個領(lǐng)域。
面對大好形勢,有專家提醒稱,我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP現(xiàn)已進入落地與改進的重要階段,但更考驗企業(yè)對技術(shù)、資金、管理及資源等整合能力,因此還需理性對待。
前景廣闊
PPP(Public-PrivatePartnership)即“政府和社會資本合作”。政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇有投資、運營、管理等能力的社會資本,通過合作實現(xiàn)提升經(jīng)濟效率、強化服務(wù)質(zhì)量等目的。據(jù)公開資料顯示,PPP模式在我國大幅推廣約始于2013年底,次年5月財政部政府和社會資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。
接踵而至的是種種利好,《關(guān)于展開政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》及通用合同指南、《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》……政策支持的大旗下,企業(yè)紛紛跑馬圈地。
縱觀現(xiàn)有的1.1萬多全國PPP入庫項目,生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類去年底達到633個,在19個一級行業(yè)中位于前列。橫向來看,涉及綠色低碳的項目共6612個,投資達5.5萬億元,其中792個已簽約落地。相比2016年1月末,新增落地項目581個,落地率從23%升至32%。
在國家財政部公布的363個國家示范項目中,生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類則占據(jù)30席位,僅次于市政工程、交通運輸兩類,領(lǐng)跑效應(yīng)明顯。正如國家發(fā)改委投資司副司長韓志峰所言,市政基礎(chǔ)設(shè)施是推行PPP模式的排頭兵和主戰(zhàn)場,環(huán)保是繼交通、能源領(lǐng)域之后的新興產(chǎn)業(yè),前景十分可觀。
對此,重慶三峰環(huán)境集團綜合部副部長陳柯宇也感同身受。“以重慶江津在建的第三垃圾焚燒發(fā)電廠項目為例,投資、施工、運營等均由我方承擔(dān),政府只需分期購買服務(wù),大大減輕財政、管理等壓力?!彼硎?,用焚燒發(fā)電替代傳統(tǒng)填埋,建成后有望滿足20多萬戶用電,這相當(dāng)于江津一半以上家庭的電量。企業(yè)可獲得經(jīng)濟、社會效益雙豐收,可謂“一舉三得”。
風(fēng)險猶存
盡管前途光明,但部分業(yè)界人士還是表達了其中“曲折”。
在全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長、博天環(huán)境集團董事長兼總裁趙笠鈞看來,企業(yè)首先面臨著資金壓力。“相比其他行業(yè),環(huán)保企業(yè)在規(guī)模、融資上都不占優(yōu)勢。”他坦言,招標耗時長、手續(xù)費高、合同周期長、融資難等問題及由此產(chǎn)生的風(fēng)險,均挫傷著企業(yè)的積極性。
尤其對于民企,常被不必要的規(guī)模、資質(zhì)等門檻擋在外面?!霸幸粋€招標就提出,企業(yè)凈資產(chǎn)低于20億得零分、超過200億得滿分,二者之間則差值打分。然而,目前沒有一家環(huán)保企業(yè)凈資產(chǎn)超過200億?!壁w笠鈞舉例。
清華大學(xué)PPP研究中心首席專家、建設(shè)管理系教授王守清則表示,PPP模式不是“萬能藥”,并非適用于所有環(huán)保項目。“適用與否很大程度上取決于項目自身,包括技術(shù)復(fù)雜性、收費難易程度、生產(chǎn)或消費的規(guī)模、設(shè)施設(shè)備要求等?!彼f,現(xiàn)有的部分項目實際并不適合“聯(lián)姻”,邊界范圍、服務(wù)內(nèi)容、考核指標等的不明晰常引發(fā)爭議。
“PPP項目周期普遍在10—30年,難免遇到地方政府支付不及時、合同協(xié)議與新規(guī)章沖突等問題。部分項目甚至在準備階段就不到位,規(guī)劃、可行性研究論證、財政承受力等報告形同虛設(shè),招標文件也缺乏可操作性?!敝型额檰柈a(chǎn)業(yè)研究中心主任扈志亮強調(diào),招標程序、文件、合同缺乏合理規(guī)范及政府契約精神不強等現(xiàn)象,同樣不可忽視。
此外,全國工商聯(lián)在全國兩會期間遞交的《關(guān)于推進環(huán)保領(lǐng)域PPP項目實施的提案》中還指出,部分項目“重建輕運”,易導(dǎo)致建設(shè)階段獲得高額利潤,擠壓后期運營的合理必要成本。
理性繁榮
令人欣慰的是,喜憂參半的現(xiàn)狀也推動著業(yè)界不斷思考。國家財政部部長肖捷于近日公開指出,PPP模式在中國還處于探索階段,項目普遍資金規(guī)模較大、涉及領(lǐng)域較廣、專業(yè)性也很強,只有做好充分的前期準備,后期實施才能更加順利,欲速則不達。
作為我國首個采用PPP模式的大型體育場館,“鳥巢”項目正是因其前期設(shè)計不充足而“半路散伙”。按規(guī)劃,由中國中信集團公司等四家企業(yè)組成的中信集團聯(lián)合體可擁有北京奧運會后30年的特許經(jīng)營權(quán),期滿后北京市政府收回。然而賽后僅1年,合作便無法繼續(xù)。
有專家坦言,分析發(fā)現(xiàn)該項目在招標階段便考慮不足。一般而言,體育場館的設(shè)計責(zé)任應(yīng)交由投標人,“鳥巢”設(shè)計方案卻由北京市政府先行招標,直接導(dǎo)致對賽后運營考慮不足,限制了商業(yè)效率的最大化。此外,招標時過于看重融資能力,忽視了賽后運營管理,參與企業(yè)均未經(jīng)營過體育場館,嚴重缺乏經(jīng)驗及體育產(chǎn)業(yè)資源,造成賽后盈利模式單一。
這樣的遺憾并非孤例?!耙粋€項目能否采用PPP模式,四方面因素很關(guān)鍵,即邊界/范圍、產(chǎn)出要求、績效指標、收益來源。因此,前期論證至關(guān)重要?!蓖跏厍灞硎?,做PPP不是政府把工作完全甩給企業(yè),也不能逃避特定性質(zhì)項目的支付、補貼責(zé)任,而要轉(zhuǎn)變管理方式和重點,嚴格監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和價格等。需從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力及價格的合理性等出發(fā),對實施方案進行可行性評估,確?!拔镉兴怠?。
“PPP合同也是保障項目運營的核心要件?!膘柚玖裂a充稱,對地方政府而言,合同需詳盡責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險分攤、項目監(jiān)督等內(nèi)容;環(huán)保企業(yè)則需在合同中預(yù)留調(diào)整和變更空間,注意根據(jù)市場環(huán)境和項目變更設(shè)定動態(tài)調(diào)節(jié)機制。